Chapitre 8: Financement de l’éducation

La planification financière est un élément crucial qui fait partie intégrante des fonctions générales de planification qu’assume un conseil scolaire au chapitre des programmes, des immobilisations, des installations et de la stratégie à long terme, afin d’assurer une gestion efficace des ressources du conseil. Les conseils scolaires sont tenus d’établir un budget équilibré au moyen du financement que leur attribue le ministère de l’Éducation.

Sources de financement

Depuis 1998, le gouvernement provincial a le plein contrôle des recettes provenant de l’impôt foncier scolaire et assume le pouvoir de lever des impôts fonciers que détenaient auparavant les conseils scolaires. En même temps, le gouvernement a instauré un mécanisme de financement qui permet de déterminer les revenus que reçoit chaque conseil; ce mécanisme est fondé sur une série de formules appliquées à diverses subventions. Cette formule de financement, appelée « Subventions pour les besoins des élèves », a connu d’importants ajustements au cours de la dernière décennie.

Les impôts fonciers continuent à financer le système d’éducation. Sous le régime actuel, le gouvernement provincial fixe un taux d’imposition uniforme, fondé sur un système d’évaluation à la valeur actuelle, pour la partie des impôts fonciers visant toutes les propriétés résidentielles de la province qui est relative à l’éducation. La province établit aussi un taux, variable selon la municipalité, pour la partie des impôts fonciers payables par les entreprises qui est relative à l’éducation. Les municipalités perçoivent, au nom de la province, la partie des impôts fonciers qui est relative à l’éducation et destinée aux conseils scolaires de leur territoire. Le ministère de l’Éducation détermine l’allocation globale de chaque conseil scolaire au moyen de la formule de financement. Les recettes fiscales provenant des impôts fonciers constituent une partie de l’allocation, et la province fournit des fonds additionnels jusqu’à concurrence du montant établi selon la formule de financement.

Subventions pour les besoins des élèves

Les Subventions pour les besoins des élèves ont été conçues pour répartir les fonds de manière équitable entre tous les conseils scolaires d’un bout à l’autre de la province (voir la note 6). Ce financement vise les objectifs suivants :

  • fournir un financement juste et équitable pour tous les élèves, indépendamment de l’endroit où ils habitent en Ontario;
  • fournir des fonds pour le fonctionnement et l’entretien des écoles;
  • protéger le financement destiné aux élèves ayant des besoins particuliers;
  • accroître la responsabilité des conseils scolaires en exigeant qu’ils présentent régulièrement des rapports sur la façon dont ils ont dépensé les sommes allouées;
  • traduire les normes et la vision du gouvernement provincial en matière d’éducation sous forme de ressources financières destinées aux conseils scolaires.

Les conseils scolaires disposent d’une certaine souplesse au chapitre de l’utilisation de leurs fonds pour répondre aux priorités locales, mais ils doivent respecter certaines limites établies par le gouvernement provincial :

  • équilibrer leur budget (il s’agit d’une obligation expressément prévue par la Loi sur l’éducation);
  • atteindre des objectifs relatifs à l’effectif des classes;
  • utiliser les fonds prévus pour l’éducation de l’enfance en difficulté exclusivement à cette fin;
  • veiller à ce que le financement pour la réfection des écoles serve surtout à des dépenses en immobilisations pour des travaux de réfection;
  • limiter les dépenses liées à l’administration et à la gestion des conseils à ce qui est prévu dans l’allocation;
  • veiller à ce que le financement destiné au Programme d’insertion professionnelle du nouveau personnel enseignant serve exclusivement à des dépenses admissibles répondant aux besoins du programme;
  • veiller à ce que l’allocation au titre des responsables en matière de santé mentale soit utilisée de sorte que chaque conseil ait au moins une responsable ou un responsable en matière de santé mentale;
  • suivre toutes les lignes directrices concernant l’utilisation des fonds destinés aux immobilisations, y compris celles se rapportant à des allocations particulières.

L’allocation totale d’un conseil scolaire au titre des Subventions pour les besoins des élèves est déterminée par les formules de calcul des éléments suivants: la Subvention de base pour les élèves; la Subvention de base pour les écoles; 12 subventions et allocations à des fins particulières; et le financement destiné au service de la dette. Ces subventions ont pour objet de fournir des revenus permettant de répondre aux besoins particuliers du conseil et de ses élèves.

Subvention de base pour les élèves

La Subvention de base pour les élèves, dont le montant pour 2014-2015 devrait totaliser 10,53 milliards de dollars, finance les éléments de l’éducation en salle de classe dont tous les élèves ont généralement besoin. Elle représente près de la moitié des Subventions pour les besoins des élèves versées aux conseils scolaires. Elle prévoit un financement par élève pour les coûts de base de l’éducation, à savoir :

  • les titulaires de classe, y compris le personnel enseignant suppléant, le personnel enseignant spécialisé et le temps de préparation à l’élémentaire, le personnel enseignant chargé de la réussite des élèves et le temps de préparation au secondaire, le personnel enseignant chargé de l’élaboration des programmes au secondaire, et le perfectionnement professionnel;
  • les éducatrices et éducateurs de la petite enfance dans les classes de maternelle et de jardin d’enfants à temps plein;
  • les conseillères et conseillers pédagogiques;
  • les services de bibliothèque et d’orientation;
  • les aides-enseignantes et aides-enseignants;
  • les services de soutien professionnel et paraprofessionnel;
  • la surveillance des élèves à l’élémentaire;
  • les manuels scolaires et le matériel didactique;
  • les fournitures de classe;
  • les ordinateurs de classe.

Subvention de base pour les écoles

La Subvention de base pour les écoles, dont le montant pour 2014-2015 devrait totaliser 1,43 milliard de dollars, finance les salaires et les avantages sociaux des directrices et directeurs, des directrices adjointes et directeurs adjoints et du personnel de soutien de bureau des écoles, ainsi que le coût des fournitures pour l’administration des écoles.

Cette subvention fournit à chaque école admissible :

  • 1,0 équivalent temps plein (ETP) pour une directrice ou un directeur lorsque l’effectif de l’école est d’au moins 50 élèves, et 0,5 ETP lorsque l’effectif est inférieur à 50 élèves;
  • 1,0 ETP pour un membre du personnel de soutien de bureau, et d’autres suivant l’effectif de l’école;
  • un montant pour une directrice adjointe ou un directeur adjoint, suivant l’effectif de l’école;
  • un montant par école ainsi qu’une somme fondée sur l’effectif de l’école pour les fournitures de bureau.

Subventions à des fins particulières

Douze subventions à des fins particulières, dont le montant pour 2014-2015 devrait totaliser 10,0 milliards de dollars, tiennent compte du fait que le coût de l’éducation peut varier énormément selon les besoins des élèves et l’endroit où ils vivent. Ces subvenions peuvent changer périodiquement selon les priorités du gouvernement. En 2014-2015, les subventions à des fins particulières incluses dans les Subventions pour les besoins des élèves sont les suivantes :

  • Subvention pour l’éducation de l’enfance en difficulté – Cette subvention offre un financement destiné aux élèves ayant des besoins particuliers. Elle finance le coût additionnel lié à la fourniture des programmes, des services et de l’équipement permettant d’assurer l’apprentissage des élèves ayant des besoins particuliers.
  • Subvention pour l’enseigne-ment des langues – Notamment pour le français langue maternelle, l’Actualisation linguistique en français, le Programme d’appui aux nouveaux arrivants, l’anglais langue seconde et le français langue seconde.
  • Supplément pour l’éducation des Premières Nations, des Métis et des Inuits – Pour des programmes destinés aux élèves des Premières Nations, métis et inuits, comme le prévoit le Cadre d’élaboration des politiques de l’Ontario en éducation des Premières Nations, des Métis et des Inuits (www.edu.gov.on.ca/fre/aboriginal/fnmiFrameworkf.pdf).
  • Subvention pour raisons d’ordre géographique – Pour tenir compte des coûts supplémentaires que doivent engager les conseils scolaires du Nord, éloignés et ruraux, ceux qui exploitent de petites écoles et ceux dont la population scolaire est dispersée.
  • Subvention pour programmes d’aide à l’apprentissage – Pour un large éventail de programmes destinés aux élèves qui présentent des risques élevés de difficultés scolaires.
  • Supplément pour la sécurité dans les écoles – Pour financer des programmes et des services de prévention, d’intervention précoce et de discipline, et pour offrir aux élèves des possibilités de poursuivre leurs études.
  • Subvention pour la formation continue et les autres programmes – Pour les programmes à l’intention des adultes âgés de 21 ans ou plus, y compris les cours crédités menant à l’obtention du diplôme d’études secondaires de l’Ontario. Cette subvention finance également les cours de jour correspondant à des crédits excédentaires, les cours d’été pour les élèves du secondaire, la reconnaissance des acquis offerte aux élèves adultes ainsi que les cours de langues internationales à l’élémentaire.
  • Subvention pour l’ajustement des coûts et les qualifications et l’expérience du personnel enseignant – Pour que le financement des conseils scolaires corresponde aux repères salariaux liés aux qualifications et à l’expérience du personnel enseignant et des éducatrices et éducateurs de la petite enfance, en fonction de grilles provinciales des salaires moyens; pour combler l’écart entre les repères salariaux et les coûts salariaux réels moyens du personnel des conseils; et pour financer le Programme d’insertion professionnelle du nouveau personnel enseignant.
  • Subvention pour le transport des élèves – Pour le transport des élèves entre la maison et l’école.
  • Redressement pour baisse des effectifs – Pour combler l’écart entre la perte de revenus découlant de la baisse des effectifs et les réductions de coûts que les conseils peuvent réaliser.
  • Subvention pour l’administration et la gestion des conseils scolaires – Pour financer les coûts liés aux conseillères et conseillers, aux directrices et directeurs de l’éducation, aux agentes et agents de supervision et aux administrations centrales des conseils scolaires.
  • Subvention pour le fonctionnement et la réfection des installations scolaires – Pour couvrir les coûts liés au fonctionnement et à l’entretien des écoles (éclairage, chauffage et nettoyage) ainsi qu’aux travaux de réparation et de rénovation des écoles.

Financement des immobilisations

Financement des immobilisations prioritaires

En 2009-2010, le ministère de l’Éducation a instauré un programme de financement des immobilisations visant à traiter les projets de construction et de grands travaux de rénovation d’écoles soumis par les conseils scolaires grâce à l’analyse de plans d’affaires. Dans le cadre du Programme des immobilisations prioritaires, les conseils sont priés de déterminer leurs grands projets d’immobilisations qui doivent être réalisés dans les trois années suivantes. Le Ministère concentre ses efforts sur deux points : veiller à ce que les conseils soient en mesure de respecter les échéances d’achèvement de leurs projets, et déterminer les besoins à venir en matière d’installations.

Les conseils soumettent leurs demandes de financement d’installations prioritaires au moyen du Système d’inventaire des installations scolaires (SIIS).

En 2013, les conseils ont eu la possibilité de déterminer jusqu’à huit projets et de les classer par ordre de priorité afin d’obtenir du financement du Programme des immobilisations prioritaires. Ils ont alors établi leurs priorités les plus élevées et les plus urgentes en ce qui concerne les pressions liées aux installations, l’état des installations et les regroupements d’écoles.

Avant de fournir du financement à un conseil dans le cadre de ce programme, le Ministère s’attend à ce que le conseil utilise sa capacité de construction existante, les produits de l’aliénation de biens ainsi que les fonds d’immobilisations désignés par le conseil pour réaliser ses projets prioritaires.

Financement des immobilisations pour le programme de maternelle et de jardin d’enfants à temps plein

Ce financement sert surtout à construire de nouvelles classes de maternelle et de jardin d’enfants en agrandissant les écoles n’ayant pas de locaux adéquats ou appropriés ou en effectuant de grands travaux de rénovation dans ces écoles. De 2010 à 2014, les conseils scolaires ont reçu plus de 1,45 milliard de dollars pour ajouter des classes dans des écoles ou pour remettre en état des classes existantes. Ce financement a été accordé pour atténuer les pressions en matière d’immobilisa- tions qui s’exerçaient sur les conseils scolaires, qui devaient fournir des locaux pour accueillir 120 000 élèves de plus à la maternelle et au jardin d’enfants à temps plein.

Financement des immobilisations pour le regroupement scolaire

Dans le cadre de la Stratégie des mesures d’économies et de modernisation pour les conseils scolaires, le Ministère offrira à compter de 2014-2015 un montant de 750 millions de dollars, réparti sur quatre ans, qui sera destiné au Programme de financement des immobilisations pour le regroupement scolaire. Le Ministère est conscient que les conseils scolaires devront gérer de manière plus efficace et plus efficiente leur capacité excédentaire et que, dans certains cas, ils devront accroître l’utilisation de leurs installations. Le financement de ce programme sera accordé en fonction de plans d’affaires pour des projets de construction, de rénovation ou d’agrandissement favorisant le regroupement d’écoles.

Allocation pour l’amélioration de l’état des écoles

Ce financement vise à répondre aux besoins de réfection d’écoles en faisant en sorte que les installations soient en bon état, aient une meilleure efficacité énergétique, soient accessibles et répondent aux normes modernes en matière de services. Il peut aider les conseils à répondre à leurs besoins de regroupement d’écoles dans les cas où une école existante peut accueillir plus d’élèves grâce à des rénovations, sans qu’il soit nécessaire de l’agrandir.

L’annonce des Subventions pour les besoins des élèves de 2014-2015 incluait une disposition prévoyant un financement additionnel de 250 millions de dollars pour ce programme en 2015-2016 ainsi qu’en 2016-2017.

Allocation pour les installations temporaires

Le Ministère a introduit une nouvelle allocation en 2010-2011 pour couvrir les coûts annuels estimés des installations temporaires, qui étaient auparavant inclus dans la Subvention pour les nouvelles places des conseils scolaires. En 20 14-2015, le Ministère maintient cette approche en allouant jusqu’à 40 millions de dollars en fonction des coûts de location prévus par les conseils scolaires et d’un modèle des besoins en classes mobiles. Ce montant peut être utilisé pour le déplacement, la location et l’acquisition de classes mobiles préfabriquées de même que pour les coûts de location d’espaces d’enseignement permanents, et il sera versé aux conseils à mesure qu’ils déclareront leurs dépenses dans le Système d’information sur le financement de l’éducation (SIFE). Les montants inutilisés ne seront pas reportés aux années suivantes.

Redevances d’aménagement scolaires

Une redevance d’aménagement scolaire est un impôt frappant les nouvelles constructions dans une municipalité. Un conseil scolaire ayant un effectif à l’élémentaire qui dépasse la capacité de ses écoles élémentaires, un effectif au secondaire qui dépasse la capacité de ses écoles secondaires ou un déficit existant au chapitre des redevances d’aménagement scolaires peut adopter un règlement administratif visant à prélever de telles redevances sur les nouveaux aménagements immobiliers situés dans leur territoire. Ces recettes doivent servir exclusivement à l’achat de nouveaux sites pour des écoles. Le cadre législatif de ces redevances d’aménagement se trouve à la partie IX, section E, de la Loi sur l’éducation et dans le Règlement de l’Ontario 20/98 (Redevances d’aménagement scolaires – Dispositions générales).

Réforme de la formule de financement

Au cours de la dernière décennie, la formule de financement a connu d’importantes réformes. Des améliorations ont été conçues à la suite de consultations et de discussions avec les intervenants en éducation, y compris les conseillères et conseillers ainsi que les associations de conseils scolaires. Des consultations ont lieu avant la publication du règlement annuel qui fixe les Subventions pour les besoins des élèves pour l’année scolaire suivante.

Le montant projeté des Subventions pour les besoins des élèves pour 2014-2015 s’élève à 22,5 milliards de dollars, ce qui représente une hausse de plus de 8 milliards de dollars (56 %) par rapport au financement du fonctionnement des écoles pour l’année scolaire 2002-2003. Quant au financement par élève, il a augmenté de 4 223 $ (59 %) pendant la même période.

En plus de rendre le financement plus adéquat, on a apporté des changements structurels à la formule de financement pour qu’elle réponde mieux aux besoins des élèves et des conseils scolaires. Ces changement ont consisté à :

  • mettre en place des mesures pour appuyer le rendement des élèves et réduire les écarts de rendement;
  • rendre la formule de financement davantage axée sur les écoles;
  • faire correspondre les subventions aux coûts des conseils scolaires;
  • actualiser les subventions en utilisant les données de recensement les plus récentes;
  • offrir un meilleur soutien aux écoles des régions rurales et du Nord;
  • améliorer l’état des installations scolaires.

Élaboration du budget

Les conseils scolaires doivent préparer leur budget en fonction des besoins en matière d’éducation de leurs élèves et des fonds que leur alloue le ministère de l’Éducation. Chaque conseil s’assure que son budget équilibré traduit sa vision, répond aux besoins de la communauté et appuie les objectifs de son plan stratégique pluriannuel.

L’exercice financier des conseils scolaires va du 1er septembre au 31 août. Chaque année, le conseil scolaire élabore et approuve un plan financier ou un budget.

Le processus d’élaboration du budget est une des tâches les plus importantes d’un conseil scolaire, qui montre l’efficacité et la transparence du conseil à titre d’organisme démocratique. Il s’agit d’un processus consultatif qui permet au personnel, aux conseils d’école, aux groupes d’employés et aux membres de la communauté de donner leur avis sur les priorités et les choix budgétaires. C’est aussi un processus public : les conseils doivent être en mesure de montrer à leurs communautés qu’ils sont responsables et prennent les meilleures décisions possibles pour les élèves de leurs écoles.

Tout en élaborant un budget équilibré, les conseils doivent montrer qu’ils répartissent les fonds disponibles avec efficacité à l’échelle du système. Pour cela, il leur faut répondre à des questions difficiles, comme les suivantes :

  • Quels programmes et services faut-il maintenir?
  • Quels programmes et services faut-il améliorer?
  • Y a-t-il des fonds disponibles qui pourraient être réaffectés à d’autres programmes et services?
  • Quelles devraient être les politiques en matière de transport, et quel niveau de service faut-il offrir?
  • Où faut-il construire de nouvelles écoles?
  • Faut-il fermer des écoles et, dans l’affirmative, lesquelles?
  • Comment organiser les zones de fréquentation des écoles (c’est-à-dire fixer les limites entre les territoires desservis par les écoles)?

La Loi sur l’éducation et ses règlements énoncent un certain nombre d’exigences quant à la manière dont les conseils scolaires établissent leur budget, mais la plus importante est sans doute celle qui les oblige à adopter des budgets équilibrés [231]. Le gouvernement définit aussi des attentes budgétaires d’ordre législatif et réglementaire dans des domaines comme :

  • le nombre d’élèves par classe;
  • la rémunération des membres des conseils scolaires;
  • l’administration et la gestion des conseils;
  • l’éducation de l’enfance en difficulté (interdiction de dépenser à d’autres fins les sommes allouées);
  • les installations destinées aux élèves (interdiction de dépen-ser à d’autres fins les sommes allouées).

La Loi sur l’éducation donne aussi aux conseils scolaires le pouvoir d’investir et d’emprunter de l’argent, tout en limitant ce pouvoir [241 à 249]. Les conseils scolaires sont tenus de gérer leur trésorerie de manière active, d’investir avec prudence toute somme excédentaire et de conclure des ententes de financement à court et à long terme à des conditions concurrentielles.