Chapitre 3: Gouvernance du conseil

Historique

Les conseils scolaires sont responsables de fournir l’éducation financée par les fonds publics dans leur territoire, et ils sont les chefs de file en ce domaine dans les communautés et dans toute la province. Ils s’acquittent de cette responsabilité en conformité avec les lois et les règlements applicables. Un modèle provincial de financement détermine les fonds que le gouvernement provincial verse à chaque conseil pour que celui-ci offre des services et des programmes éducatifs qui favorisent la réussite des élèves. Inter-venant au niveau local, les conseils scolaires font preuve de leadership en élaborant des plans stratégiques, en adoptant des politiques et en approuvant l’attribution des ressources. Dans ce rôle de gouvernance, ils déterminent les conditions à réunir pour offrir à chaque élève une éducation de haute qualité qui lui permettra de répondre à des normes de rendement élevées et de réussir à l’école et dans la vie. Une gouvernance efficace fait en sorte que le système d’éducation reste responsable envers la population de l’Ontario.

Qu’est-ce que la gouvernance?

Il s’agit du cadre et du processus régissant la répartition des pouvoirs décisionnels. Une bonne gouvernance permet d’exercer ces pouvoirs grâce à un leadership éthique. Les conseils scolaires sont l’incarnation de la gouvernance en action au niveau local. Grâce à leurs décisions et à leurs politiques, ils montrent à la communauté qu’ils administrent efficacement leurs ressources, dans l’intérêt des élèves et de toute la communauté.

En dernière analyse, la gouvernance est l’exercice de l’autorité, de l’orientation et du contrôle au service de l’objectif moral supérieur de l’éducation publique. Une structure de gouvernance définit les rôles, les relations et les paramètres de comportement du conseil et de son personnel.

En éducation, la pierre de touche d’une structure de gouvernance est son efficacité pour ce qui est de promouvoir et de soutenir les normes de rendement d’un conseil scolaire, d’atteindre les résultats positifs recherchés pour la communauté et de faire preuve de responsabilité. La gouvernance efficace d’un conseil scolaire repose sur une bonne compréhension des rôles et des responsabilités de chacun. À titre individuel, les conseillères et conseillers scolaires n’ont pas le pouvoir de prendre des décisions ou des mesures au nom du conseil. Ils sont membres du conseil, et c’est le conseil réuni qui exerce l’autorité et prend les décisions dans l’intérêt de tous les élèves du district. Les conseillères et conseillers sont tenus d’appuyer la mise en œuvre de toute résolution qui a été adoptée par le conseil. Lorsqu’ils communiquent avec leurs électeurs et prennent note de leurs préoccupations, ils doivent aussi leur faire comprendre que seul le conseil réuni peut modifier une politique en vigueur. Les conseillères et conseillers donnent suite aux préoccupations de leurs électeurs en indiquant à ces derniers quel membre du personnel du conseil peut répondre à leurs questions ou s’occuper directement de leur problème. Dans certains cas, lorsqu’un problème concerne l’ensemble du district, ils peuvent en saisir le conseil pour qu’il le règle.

Dans l’exercice de leur rôle, les conseillères et conseillers doivent relever le défi très concret de concilier leurs responsabilités et leurs allégeances en tant que représentants de leur communauté avec leur rôle de chefs de file en éducation au sein de l’instance décisionnelle de l’ensemble du conseil scolaire. Les conseillères et conseillers sont résolus à porter à l’attention du conseil les préoccupations des parents, des élèves et des contribuables, comme ils sont d’ailleurs tenus de le faire en vertu de la Loi sur l’éducation; pourtant, à titre de membres d’un organisme de gouvernance, ils doivent collaborer avec leurs collègues afin de prendre des décisions avantageuses pour l’ensemble du conseil scolaire. Cette perspective globale peut les amener à prendre des décisions qui, en fin de compte, ne favorisent pas les intérêts particuliers d’une région géographique ou d’un groupe donné. (À ce sujet, voir le chapitre 4, Rôle des conseillères et conseillers scolaires.)

En raison de l’évolution des obligations législatives et des attentes du public, les conseils scolaires sont soumis à des pressions toujours plus fortes : ils doivent améliorer continuellement le rendement des élèves, tout en faisant preuve d’une transparence toujours plus grande dans la gestion de leurs ressources – notamment les fonds reçus de la province, qui sont de plus en plus fixés par règlement. Les conseils doivent fonctionner dans un contexte où il leur faut à la fois maintenir la qualité de l’enseignement en dépit de la réduction des effectifs – en particulier dans de vastes régions souvent éloignées et isolées – et répondre aux besoins d’une population scolaire de plus en plus diversifiée.

Pour relever ces défis avec efficacité, les membres des conseils scolaires continuent d’examiner leurs fonctions et leur rôle tant par rapport au public qu’ils servent qu’au regard des cadres supérieurs qui sont responsables du fonctionnement quotidien du système scolaire. Plus que jamais, l’efficacité de la gouvernance – soit de l’ensemble des structures et des processus de décision et de responsabilisation à l’intérieur du système – revêt une importance cruciale. À l’instar du système scolaire qui est axé sur l’apprentissage continu, les conseils scolaires efficaces examinent régulièrement leur rendement et planifient l’amélioration continue de leurs pratiques en tant qu’organismes de gouvernance.

Les lois jouent un rôle majeur en définissant les structures et les processus de gouvernance des conseils scolaires, qui sont en fait des « créatures juridiques ». En effet, leurs pouvoirs et leurs cadres de responsabilisation sont en grande partie prévus par des lois et des règlements provinciaux. Pour qu’un conseil scolaire soit géré efficacement, il doit s’être doté d’un système de gouvernance qui précise son rôle, l’étendue de ses responsabilités et son mode de gestion. Il doit être clair quant aux objectifs qu’il poursuit, aux stratégies qu’il emploie pour les atteindre et, en général, aux normes, aux processus et aux marches à suivre qu’il applique. Si le conseil élu comprend clairement le système de gouvernance, cela aura une incidence marquée sur son efficacité en matière d’élaboration de politiques, de prise de décisions, de pratiques opérationnelles et de respect de ses obligations juridiques. Cela influera également sur la perception du conseil dans le public et sur sa valeur pour la communauté.

Établissement d’un système de gouvernance

Les membres nouvellement élus constateront que leur conseil scolaire est déjà doté d’un système de gouvernance. Apprendre son fonctionnement sera la première étape pour faciliter leur transition vers une participation pleine et entière au conseil. À chaque élection, la composition d’un conseil peut changer et, même s’il n’y a qu’un seul nouveau membre, cela crée en fait un nouveau conseil et une nouvelle combinaison de relations. Chaque nouveau conseil devrait saisir l’occasion de passer en revue sa structure de gouvernance pour faire en sorte que tous ses membres, nouveaux et réélus, s’approprient ses processus de planification, d’élaboration des politiques et de prise de décisions.

Il est rassurant de constater que des examens de la gouvernance des conseils scolaires qui ont été menés en Ontario à plus de 10 ans d’intervalle ont permis de dégager des approches et des principes semblables que les conseils peuvent utiliser pour évaluer leur efficacité en tant qu’organismes de gouvernance.

Le Comité pour l’examen de la gouvernance des conseils scolaires a reçu les contributions de conseillères et conseillers scolaires de toute la province. Dans son rapport (voir la note 4), il a établi les principes suivants en ce qui a trait à la gouvernance efficace des conseils scolaires :

  • Les conseillères et conseillers scolaires ont une mission clairement établie avec des attentes élevées à l’égard du rendement des élèves.
  • Les conseillères et conseillers scolaires allouent leurs ressources pour contribuer à la réalisation des objectifs définis par leurs soins.
  • Les conseillères et conseillers scolaires tiennent leur système pour responsable du rendement des élèves par l’entremise de la directrice ou du directeur de l’éducation, contrôlant régulièrement les preuves du rendement des élèves.
  • Les conseillères et conseillers scolaires collaborent avec leurs électeurs à l’élaboration de politiques qui ont une incidence sur eux et communiquent leurs progrès en matière d’amélioration du rendement des élèves.
  • Les conseillères et conseillers scolaires surveillent leur propre performance et prennent des mesures visant l’amélioration constante de leurs processus de gouvernance.

Dans le document intitulé La voie de l’avenir – II, Rapport sur le rôle des conseils, des conseillères et des conseillers scolaires, l’ancienne Commission d’amélioration de l’éducation (CAE) a proposé un processus à suivre par les conseils scolaires pour établir et évaluer leur système de gouvernance. D’après la Commission, chaque conseil scolaire de district devrait :

  • consulter son personnel et sa communauté scolaire en vue d’établir sa vision de l’éducation;
  • nommer une directrice ou un directeur de l’éducation qui partage cette vision et qui possède les compétences nécessaires pour contribuer à sa réalisation;
  • adopter les politiques nécessaires à la réalisation de sa vision;
  • établir un budget en tenant compte des priorités énoncées dans sa vision et dans ses politiques;
  • veiller à ce que les responsabi-lités de ses cadres supérieurs et la structure de leurs relations permettent la réalisation de sa vision et la mise en œuvre de ses politiques;
  • se doter de mécanismes de surveillance de la mise en œuvre de ses politiques qui soient liés à l’évaluation du rendement de sa directrice ou de son directeur de l’éducation;
  • communiquer à sa communauté scolaire et au Ministère les résultats découlant de sa vision;
  • réexaminer sa vision à intervalles réguliers (voir la note 5).

Les étapes du processus exposé ci-dessus peuvent être décrites comme suit :

Créer une vision – Un énoncé de vision valable pour l’ensemble du conseil va de pair avec un processus officiel de planification stratégique. Dans le passé, la plupart des conseils avaient déjà un tel énoncé ainsi qu’un processus de planification stratégique sur un horizon de un à cinq ans, qui les aidaient à établir des priorités et à se concentrer sur les travaux à accomplir. Depuis 2009, la Loi sur l’éducation oblige chaque conseil scolaire à élaborer un plan d’une durée d’au moins trois ans en vue d’atteindre ses objectifs et à examiner ce plan chaque année avec sa directrice ou son directeur de l’éducation. Ce plan stratégique pluriannuel est harmonisé avec la mission, la vision et les objectifs du conseil et permet de faire en sorte que les orientations du conseil soient à la fois à l’écoute de la communauté et axées sur les priorités les plus importantes. En examinant son plan stratégique après les élections municipales, un conseil nouvellement élu se donne un moyen efficace de s’engager de façon significative dans la réalisation de sa vision et dans son processus de planification. (Pour un aperçu plus détaillé de la planification pluriannuelle, voir le chapitre 4.)

Partager la vision – Avec le concours de sa directrice ou de son directeur de l’éducation, un conseil scolaire efficace fait participer son personnel et la communauté à l’élaboration de sa vision et de son plan stratégique. Cela l’aide à obtenir l’adhésion et la coopération de son personnel, des parents et de l’ensemble de la communauté, qui sont nécessaires et essentielles à la réalisation de sa vision et à la mise en œuvre de son plan.

Harmoniser les politiques avec la vision – Le processus de planification stratégique doit comprendre un cycle de réévaluation des politiques du conseil. Cela permet d’harmoniser toutes les politiques avec l’énoncé de la vision et les plans stratégiques du conseil.

Harmoniser le budget avec la vision – Le budget du conseil est la base financière de toutes les activités du conseil. Il est donc essentiel qu’il reflète la vision du conseil et les priorités de son plan stratégique.

Harmoniser l’organisation avec la vision – Tous les conseils efficaces ont une structure organisationnelle bien faite et facilement compréhensible par les membres du conseil, le personnel et la communauté; tous connaissent ainsi facilement la position hiérarchique et les responsabilités de chacun. Un modèle organisationnel montre comment la vision du conseil et ses priorités sont reconnues et mises en œuvre dans tout le système. Ce modèle donne aussi un aperçu de la relation de gouvernance entre les dirigeants politiques – les membres du conseil – et les dirigeants administratifs – la directrice ou le directeur de l’éducation et les cadres supérieurs du conseil.

Établir des procédures pour surveiller la mise en œuvre des politiques – Si le plan stratégique du conseil comprend un processus d’harmonisation des politiques, une grande partie de la surveillance des politiques sera prévue dans ce processus. Cependant, les lois et les règlements du gouvernement changent, ce qui rend nécessaire une surveillance continue des politiques du conseil. Il faut aussi surveiller ces politiques pour qu’elles restent en harmonie avec la vision et les priorités du conseil, qui pourraient changer.

Communiquer l’information sur le rendement – Les communications relatives à la vision du conseil et à ses processus de planification stratégique mobilisent toutes les personnes qui s’intéressent au système d’éducation et qui partagent les réalisations et les défis du conseil. Communiquer de manière efficace augmente la prise de conscience des rôles et des responsabilités et favorise des relations importantes. (Voir le chapitre 12, Communications, relations avec les médias et médias sociaux.)

La gouvernance d’un conseil scolaire est un aspect fondamental d’une gestion efficace. La bonne gouvernance ne peut pas être prévue par une loi parce qu’aucun modèle ne pourrait convenir à toutes les organisations, comme le signalait le Comité pour l’examen de la gouvernance dans son rapport de 2009 : « Le Comité conclut qu’il n’existe pas un modèle qui soit le meilleur pour tous les conseillers et conseillères scolaires; dans chaque situation, les dispositions concernant la gouvernance doivent tenir compte de la mission, de la culture, des traditions et des relations de l’organisation. Il faut également que la gouvernance des conseils scolaires tienne compte des processus politiques, notamment de la défense des intérêts politiques et de la tolérance des opinions divergentes. » Pour commencer, l’essentiel est que le conseil scolaire – peu importe sa taille ou sa culture organisationnelle – s’engage à élaborer et à suivre un processus décisionnel qui soit transparent, responsable et en conformité avec sa vision et son plan stratégique et qui soit axé sur la réussite et le bien-être des élèves.

En fin de compte, chaque conseil scolaire doit choisir son propre modèle pour une gouvernance efficace, c’est-à-dire un modèle fondé sur les besoins et les ressources du système et de la communauté qu’il dessert.

Modèles de gouvernance et ressources sur la gouvernance des conseils scolaires

La structure influence le comportement, et il est essentiel que les conseils scolaires fonctionnent au moyen d’une structure qui permet une action et une prise de décisions réfléchies, créatives et efficaces.

Les recherches sur la gouvernance proposent de nombreux modèles. Pour en choisir un à l’intention d’un conseil scolaire particulier et pour l’adapter aux conditions locales, il faut examiner soigneusement la vision de l’éducation, les priorités et les objectifs de gouvernance de ce conseil. Chaque conseil trouvera des avantages et des inconvénients à chacun des modèles de gouvernance qu’il examinera.

De nombreux conseils scolaires ont déjà choisi un modèle de gouvernance, l’ont adapté à leur contexte local et constatent qu’il fonctionne bien. Les conseillères et conseillers nouvellement élus devraient se familiariser avec le modèle de leur conseil, s’il y en a un. Les conseils qui cherchent un modèle de gestion ou qui le révisent peuvent examiner les modèles d’autres conseils scolaires de la province. Votre association de conseils scolaires a accès à des ressources de perfectionnement professionnel et organisationnel qui peuvent aider votre conseil à évaluer l’efficacité de son modèle de gouvernance.

Des études récentes menées en Ontario présentent d’importantes conclusions sur ce qui constitue une gouvernance efficace :

  • Ce que l’avenir nous réserve : Un rapport sur l’amélioration continue des activités des conseils scolaires (2013). Ce rapport découlant des examens opérationnels des 72 conseils scolaires de l’Ontario recense des facteurs comme : une définition plus claire des rôles et responsabilités; des processus décisionnels renforcés et rationalisés; la participation d’un plus grand nombre d’intervenantes et d’intervenants aux processus de planification stratégique; des structures organisationnelles assurant le rendement et la responsabilisation de l’administration des conseils scolaires; une meilleure planification de la relève; et la participation aux divers conseils, comités et groupes de travail à l’échelle du secteur. Ce rapport est disponible à l’adresse faab.edu.gov.on.ca/Memos/SB2013/Ontario%20Ministry%20of%20education%20Op%20Review%20Report%20FRENCH-Sept%2012%202013.pdf.
  • Les conseils scolaires performants et leur leadership (2013), par Kenneth Leithwood. Cette étude établit un lien entre la solide performance de conseils scolaires et la présence de conseillères et de conseillers scolaires qui, dans leur pratique, suivent de près un modèle de gouvernance axé sur les politiques. Elle traite notamment de l’importance des éléments suivants : évaluer les valeurs et les intérêts de la communauté et les incorporer dans la mission et la vision du système scolaire pour ses élèves; créer un climat favorisant la participation du personnel et de la communauté en général afin d’appuyer la vision; créer un climat propice à l’excellence; utiliser les croyances et la vision du conseil concernant l’apprentissage et le bien-être des élèves afin de fonder la planification et l’évaluation; axer l’élaboration des politiques sur l’amélioration de l’apprentissage et du bien-être des élèves; fournir des programmes riches et des formes intéressantes d’enseignement; établir des relations productives; offrir une orientation systématique aux conseillères et conseillers scolaires; respec-ter les cadres supérieurs; tenir la directrice ou le directeur de l’éducation pour responsable de l’amélioration de l’ensei-gnement et de l’apprentissage; et rappeler à chaque membre sa responsabilité d’appuyer les décisions du conseil. Cette étude est disponible à l’adresse iel.immix.ca/storage/6/1392052176/Les_conseils_scolaires_performants_et_leur_leadership_2013.pdf.

Les conseils scolaires peuvent également utiliser ou adapter de nombreuses ressources sur la gouvernance des conseils scolaires, la gouvernance en général et la gouvernance d’entreprise. En voici quelques-unes :

  • Une gouvernance efficace pour les conseils scolaires : Programme de perfectionnement professionnel des conseillères et conseillers scolaires. Cette ressource en ligne, élaborée par les associations de conseils scolaires de l’Ontario, offre une série complète de modules de perfectionnement professionnel spécialement conçus pour aider les membres des conseils scolaires à s’acquitter de leur rôle de gouvernance. Elle est disponible à l’adresse conseillersscolairesontario.org.
  • School Boards Matter, The Report of the Pan-Canadian Study of School District Governance (2013). Ce rapport, rédigé par des chercheurs de l’Université Memorial et de l’Université du Manitoba en collaboration avec l’Association canadienne des commissions et conseils scolaires, fait le point sur le rôle des conseils scolaires gouvernés par un conseil élu dans la réussite de systèmes d’éducation publique. Il est disponible à l’adresse www.schoolboardsnl.ca/pdf/School-Boards-Matter-Report-Small.pdf.
  • Key Work of School Boards. Ce programme de la National School Boards’ Association (États-Unis) offre un modèle de gouvernance axé sur l’amélioration du rendement des élèves. Pour obtenir plus de renseignements, voir la page Web nsba.org/services/school-board-leadership-services/key-work-school-boards.
  • Série « 20 questions » sur le risque et la gouvernance. Il s’agit d’une série de publications de l’Institut canadien des comptables agréés, qui a fait d’importants travaux sur la gouvernance des conseils d’administration. Ces publications sont disponibles à l’adresse www.icca.ca/publications/risque-et-gouvernance/item61012.aspx.
  • Consolider nos acquis : pour une meilleure gestion et transparence au sein du secteur bénévole au Canada. Ce document détaillé sur la gestion dans le secteur bénévole a été publié par le Groupe d’experts sur la saine gestion et la transparence dans le secteur bénévole. Le Groupe a été créé en 1997 par la Table ronde du secteur bénévole (TRSB), un groupe non constitué en société d’organismes bénévoles canadiens. Après avoir présenté en 1998 un document de travail qui a été largement diffusé parmi de nombreux organismes bénévoles canadiens, il a reçu des réponses et des avis sur lesquels il a fondé ce rapport, publié en 1999. Bien que les conseils scolaires ne soient pas des organismes bénévoles, de nombreux aspects de la structure et de la politique de gouvernance qui sont proposées dans ce document pourraient être utiles aux conseils qui élaborent ou révisent leur modèle de gouvernance. Ce document est disponible à l’adresse www.mentoringcanada.ca/Doclibrary/docdisplay.asp?doc=555.
  • Site Web de la Fondation canadienne pour la vérification intégrée. Ce site Web (www.ccaf-fcvi.com) offre d’excellentes ressources sur la gestion et la responsabilité dans le secteur public.
  • Policy Governance. Il s’agit d’un modèle de gestion breveté par John Carver. Les fondements de ce modèle figurent dans son ouvrage Basic Principles of Policy Governance publié par Jossey Bass Publishers en 1996. Pour obtenir plus d’informations, voir le site Web www.policygovernanceassociation.org.
  • Principes de gouvernement d’entreprise de l’OCDE. Cette publication de l’Organisation de coopération et de dévelop-pement économiques est une bonne source de renseignements sur la gouvernance d’entreprise qui peut être utile dans le secteur de l’éducation. Elle est disponible à l’adresse www.oecd.org/fr/gouverne-mentdentreprise/ae/principesdegouvernementdentreprise/31652074.PDF.
  • Non-profit Governance Models: Problems and Prospects. Cet article de Patricia Bradshaw (Schulich School of Business, York University), Bryan Hayday (Nonprofit Management and Leadership Program, York University) et Ruth Armstrong (Vision Management Services) est disponible à l’adresse www.innovation.cc/scholarly-style/bradshaw5final.pdf.